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L'accesso ai documenti

Il diritto di accedere agli atti ufficiali e ai documenti di Consiglio, Commissione e Parlamento Europeo può essere esercitato da qualsiasi cittadino dell’Unione Europea e da ogni persona fisica o giuridica che risieda o abbia la propria sede sociale in uno Stato membro, come stabilito dall’art. 15 del TFUE e dal Regolamento n. 1049/2001.

Il Trattato di Lisbona ha, successivamente, modificato il contesto giuridico in cui il regolamento è chiamato ad operare, nonché la sua base giuridica. La creazione di uno spazio di sicurezza, libertà e giustizia che pone la persona al centro dell’azione dell’Unione europea, ha rivoluzionato il modo di concepire le relazioni tra Istituzioni e il cittadino. Gli artt. 9 e 10, par. 3 del TUE assicurano, infatti, a tutti i cittadini il diritto di beneficiare di uguale attenzione da parte delle Istituzioni e, al tempo stesso, di ottenere che le decisioni siano prese nella maniera più possibile aperta e a loro vicina, in modo da consentire un’effettiva partecipazione alla vita democratica.

In ragione del nuovo quadro giuridico, per i cittadini conoscere e seguire il modo in cui si forma la volontà delle Istituzioni e il processo mediante il quale questa volontà si sostanzia in una decisione, significa in primo luogo avere a disposizione uno strumento che consenta a loro e ai parlamenti nazionali di avere una visione ad ampio raggio delle azioni portate avanti, dei rispettivi autori e delle ragioni da cui queste muovono, in modo da poter avere sotto controllo, in particolare con riferimento agli atti del Parlamento europeo, l’attività posta in essere dai propri rappresentanti.

Anche la giurisprudenza della Corte di giustizia dell’UE individua nella trasparenza e nella partecipazione della società civile una condizione essenziale per realizzare un governo dell’UE che sia più efficiente, inclusivo e fondato su un dialogo aperto, regolare e costante. L’accessibilità agli atti, nelle argomentazioni della Corte, faciliterebbe la discussione aperta di diversi punti di vista e permetterebbe alle Istituzioni di essere maggiormente legittimate agli occhi dei cittadini europei e, al contempo, di accrescere la fiducia di questi ultimi nella buona amministrazione dell’UE.

A tal fine, il Trattato di Lisbona chiede di migliorare ulteriormente la trasparenza e l’apertura al pubblico non solo nel processo decisionale ma a tutti i livelli. In primo luogo, è necessario che tutti i documenti e le informazioni inerenti a una determinata procedura legislativa siano disponibili su un sito internet inter-istituzionale, una sorta di piattaforma che operi un collegamento tra i diversi registri elettronici delle Istituzioni. Un esempio è fornito dal sito EUR-LEX curato dall’Ufficio delle pubblicazioni ufficiali, che provvede a divulgare quotidianamente la Gazzetta ufficiale nelle 24 lingue ufficiali dell’UE. A norma delle disposizioni dei Trattati la pubblicazione di taluni titoli, quali la Gazzetta ufficiale dell’Unione europea oppure la Relazione generale sull'attività dell'Unione europea, costituisce un obbligo giuridico. In altri casi, invece, le pubblicazioni servono in quanto fondamentali per lo sviluppo dell’Unione e delle sue politiche, o ancora come canale per diffondere informazioni al pubblico.

Anche il Parlamento europeo ha pertanto provveduto, attraverso l’adozione del regolamento del 2001, ad introdurre un apposito Registro elettronico, come ausilio alla ricerca dei documenti elaborati ma anche di quelli ricevuti dal Parlamento europeo sin dal 2001, consultabili sulla base dei rispettivi estremi e in formato elettronico. Benché la maggior parte dei documenti del Parlamento sia direttamente accessibile al pubblico, quelli elaborati prima del 2001 e alcuni particolari documenti per i quali è prevista una deroga all’accesso dall’art. 4 del regolamento 1049/2001 sono accessibili su richiesta, che può essere inoltrata mediante un formulario elettronico. Sono, infatti, previste eccezioni all'accesso ai documenti, per motivi di protezione della politica economica, questioni legali e indagini. Per la consultazione dei documenti delicati, provenienti dalle istituzioni o dalle loro agenzie, da Stati membri, Paesi terzi o organismi internazionali, classificati come "molto segreti/top secret", "segreti" o "riservati", sono stabilite delle restrizioni, per ragioni di interesse pubblico o privato e al fine di tutelare gli interessi fondamentali dell’Unione Europea. Il trattamento delle domande di accesso a documenti che contengono dati sensibili, invece, è riservato solo a quelle persone che abbiano il diritto consultare tali documenti.

I documenti delicati vengono iscritti nel registro dell’Istituzione o possono essere divulgati solo con il consenso dell'originatore. Anche in questo caso, comunque, l’esercizio del diritto di accesso rimane gratuito e non deve essere sorretto da particolari motivazioni. Una volta esaminata la richiesta, i servizi competenti del Parlamento europeo, dopo averne comunicato la ricezione, si attiveranno entro il termine di 15 giorni dall’invio della domanda. Nel caso di un rifiuto totale o parziale, il richiedente può, entro 15 giorni lavorativi dalla ricezione della risposta dell'istituzione, chiedere alla stessa di rivedere la sua posizione, presentando una domanda di conferma. In caso di esito positivo, la consultazione del documento, come per gli altri casi, può avvenire sul posto oppure tramite rilascio di una copia dello stesso.

Entrando nel merito, le Istituzioni rifiutano l'accesso a un documento la cui divulgazione possa intaccare:

• L’interesse pubblico, in ciò che riguarda la sicurezza pubblica, la difesa, le relazioni internazionali, la politica finanziaria, monetaria o economica della Comunità o di uno Stato membro;

• la vita privata e l'integrità di un individuo, in particolare in materia di protezione dei dati personali;

• gli interessi commerciali di una persona fisica o giuridica;

• le procedure giurisdizionali e la consulenza legale;

• gli obiettivi delle attività ispettive, di indagine e di revisione contabile.

Le istituzioni europee possono, inoltre, rifiutare il documento richiesto qualora ciò sia giustificato da un interesse pubblico prevalente. L'accesso a un documento redatto da un'istituzione per uso interno è rifiutato se la sua divulgazione è in grado di pregiudicare seriamente il processo decisionale di tale istituzione e qualora non vi sia un interesse pubblico prevalente.

L’esigenza di garantire la trasparenza dei processi decisionali però viene affermata dal Parlamento anche in relazione alle fasi precedenti alla pubblicazione. Infatti, al momento della redazione del testo del documento, è opportuno che quest’ultimo sia accompagnato da tutte le informazioni che sono interessanti per il cittadino, in quanto atte a soddisfare i criteri di proporzionalità e sussidiarietà. Inoltre, la trasparenza e l’accesso ai documenti devono essere garantiti anche per quanto riguarda le modalità di attuazione delle politiche dell’Unione e quelle di utilizzo dei finanziamenti dell’UE, così come stabilito dalla Commissione nella sua Iniziativa Europea per la Trasparenza. Anche in ragione dei nuovi poteri che le sono stati attribuiti nell’ambito degli accordi internazionali in materia di cooperazione giudiziaria e di polizia in materia penale, il Parlamento è impegnato nel migliorare il quadro giuridico che regola l’accesso agli atti, mentre parallelamente prosegue il dialogo inter-istituzionale condotto a livello politico in vista dell’adozione di un nuovo regolamento sull’accesso dei documenti in sostituzione di quello del 2001.

Innanzitutto, il Parlamento ha auspicato che l’ambito di applicazione del diritto di accesso ai documenti venga esteso anche ad organi e organismi dell’UE, diversi dalle tre Istituzioni per le quali è previsto, come il Consiglio europeo, la Banca centrale europea, la Corte di giustizia europea, Europol e Eurojust e il Servizio europeo per l’azione esterna. Inoltre, ha dato il proprio sostegno alle conclusioni del Comitato inter-istituzionale del dicembre 2009, riguardo la necessità di svolgere riunioni regolari a livello politico a partire da maggio 2010 con cadenza annuale e di istituire gruppi tecnici composti da esperti che lavorino alla complementarietà dei singoli registri di documenti delle Istituzioni e al miglioramento dei mezzi telematici e informatici, in modo da ravvicinare gli strumenti di ricerca disponibili.

La Commissione è l’istituzione dell’Unione che raccoglie di gran lunga il maggior numero di richieste di accesso ai documenti e, tendenzialmente, negli ultimi anni ha accolto favorevolmente in media quattro domande su cinque. Il motivo più ricorrente alla base del rifiuto dell’accesso al documento è rappresentato dalla tutela degli obiettivi delle attività ispettive, di indagine e di revisione contabile. Da ciò si può desumere come molte richieste siano riferibili a interessi specifici privati piuttosto che a un interesse pubblico generale. Nell’intento di rendersi il più possibile disponibile, vicina al pubblico e, soprattutto, trasparente nello svolgimento della propria attività, la Commissione ha lanciato nel giugno 2012 il portale sulla trasparenza. In base ai riscontri ottenuti, appare evidente come i settori maggiormente interessati dalle consultazioni da parte dei cittadini siano quello della fiscalità e unione doganale e quello in materia di concorrenza. Tra i Paesi più attivi nel presentare richieste ritroviamo in ordine: Belgio, Italia e Germania.

Dati aperti

Dal 2015 il Consiglio dell'UE partecipa al portale Open Data dell'UE con tre serie di dati:

- votazioni del Consiglio sugli atti legislativi

- metadati del registro pubblico del Consiglio

- metadati della banca dati sulle domande di accesso del pubblico ai documenti

Il portale Open Data dell'UE è stato lanciato nel dicembre 2012 e rappresenta un punto di accesso unico a una serie sempre maggiore di dati delle istituzioni e degli altri organismi dell'UE. I dati possono essere liberamente utilizzati e riutilizzati a scopi commerciali o non commerciali, purché ne sia indicata la fonte.

Il portale Open Data dell'UE intende promuovere l'utilizzo innovativo dei dati e liberarne il potenziale economico. Intende inoltre contribuire a incoraggiare la trasparenza e la responsabilità delle istituzioni e degli altri organismi dell'UE.

La protezione dei dati personali

La protezione dei dati personali e il rispetto della vita privata sono diritti fondamentali riconosciuti ai cittadini dell'Unione europea dalla Carta di Nizza agli artt. 7 e 8. Benché strettamente correlati, i due diritti sono disciplinati distintamente per due motivi. In primo luogo, per porre l'accento sulla necessità che la posizione dell'UE in relazione alla tutela dei dati venga rafforzata in tutte le sue politiche. In secondo luogo, perché in una società che diventa sempre più complessa per la globalizzazione e il progresso tecnologico, il diritto al rispetto della vita privata acquista una sua importanza peculiare. Quest'ultimo trova, inoltre, una propria base legale anche nell'art. 8 della Convenzione Europea sulla salvaguardia dei diritti dell'Uomo, a cui l'UE si è impegnata ad aderire.

L'eliminazione della struttura a pilastri dell'UE, con l'entrata in vigore del Trattato di Lisbona, ha posto le basi per lo sviluppo di un sistema di protezione dei dati più solido e, al contempo, più efficace, investendo il Parlamento, nel suo ruolo di co-legislatore, di nuovi compiti e poteri. Prima di Lisbona, la legislazione in materia di dati personali era ripartita tra il primo pilastro (protezione dei dati a fini privati e commerciali) e, quindi era in parte soggetta al metodo comunitario, e il terzo pilastro (protezione dei dati per scopi di ordine pubblico) e pertanto era sottoposta alle regole del metodo intergovernativo. Oggi, l'art. 16 del TFUE attribuisce al Parlamento europeo e al Consiglio dei Ministri il compito di legiferare in merito al trattamento dei dati personali dei cittadini da parte delle Istituzioni europee e da parte degli Stati membri per quanto riguarda le attività che rientrano nell'ambito di applicazione del diritto europeo. Al fine di cooperare con le due istituzioni in questione è stato, inoltre, istituito il Garante europeo della protezione dei dati (GEPD), un organismo indipendente che svolge funzioni di controllo, consultazione e assistenza in materia di trattamento di dati personali da parte delle stesse istituzioni UE, nonché del loro trattamento da parte degli Stati.

Tuttavia, il permanere di strumenti legislativi riconducibili alla vecchia struttura dei tre pilastri sta rendendo sempre più imminente la necessità di discutere un nuovo quadro giuridico generale in materia. Attualmente, sono in vigore la direttiva 95/46 sulla protezione dei dati, la direttiva 2002/58 sull’e-privacy (riformata nel 2009), la direttiva 2006/24 sulla conservazione dei dati e il regolamento n. 45/2001 sul trattamento dei dati personali da parte delle istituzioni e degli organismi dell’UE, appartenenti al vecchio primo pilastro. Per quanto riguarda, invece, il trattamento dei dati nell’ambito della cooperazione di polizia e giudiziaria in materia penale (il vecchio terzo pilastro), il Consiglio ha adottato nel 2008 la decisione quadro 2008/977. Superare la frammentazione e gli eccessivi oneri amministrativi attraverso un’unica legge può contribuire a rafforzare la fiducia degli utenti e, al tempo stesso consentire la creazione di nuovi posti di lavoro, incentivando l’innovazione e quindi la crescita. L’esigenza di riformare una normativa che, in parte, pare ormai sorpassata, è diventata ancor più forte alla luce dello scandalo che ha visto la scoperta del sistema di intercettazione PRISM, utilizzato dagli Stati Uniti a detrimento non solo della privacy dei propri cittadini, ma anche di rappresentanti dell'Unione Europea.

Tra gli strumenti legislativi che hanno necessitato di una revisione da parte del Parlamento europeo, in prima linea troviamo la direttiva 95/46 del 24 ottobre 1995 relativa al trattamento dei dati personali delle persone fisiche, che rappresentava l'atto legislativo principale in materia di libera circolazione dei dati. La direttiva imponeva condizioni generali per l'uso lecito delle informazioni personali di base, affidandone però il controllo ad autorità indipendenti nazionali. In particolare, l'individuo doveva essere adeguatamente informato e acconsentire esplicitamente al trattamento dei propri dati, prima che questo avvenisse. Tuttavia, in ragione dei cambiamenti che la globalizzazione e il progresso tecnologico hanno apportato al panorama digitale negli ultimi anni, il consenso “indubitabile” dell’individuo cui è condizionata la raccolta dati, può acquisire molteplici significati. A ciò si aggiunge il fatto che gli Stati membri non sono stati in grado di attuare in maniera uniforme la normativa del 1995, con risultati divergenti anche per quanto riguarda la sua applicazione effettiva.

Questi due aspetti sono stati presi in considerazione da un organo consultivo indipendente, il gruppo di lavoro G29 per la tutela dei dati, costituito sulla base dell’art. 29 della direttiva in questione. Quest’ultimo, composto da rappresentanti delle autorità nazionali, del Garante europeo della protezione dei dati e della Commissione, ha concluso in un suo parere del 2011 che il carattere ambiguo dell’espressione “consenso indubitabile” ha lasciato spazio ad abusi interpretativi e acrobazie concettuali, finendo in alcuni casi per essere addirittura ignorato. Di fatto, si è finito per ammettere che il consenso al trattamento sussista non soltanto in presenza di una dichiarazione scritta e firmata o di una dichiarazione orale, ma anche in presenza di un qualsiasi comportamento da cui sia ragionevole desumere che l’individuo sia d’accordo.

Si è resa necessaria una riforma della direttiva del 1995 con l’obiettivo proprio di porre un freno a interpretazioni arbitrarie del consenso, ritornando a parlare di “consenso esplicito” anziché “indubitabile” e consacrando una volta per tutte il diritto all’oblio, ovvero il diritto alla cancellazione totale dei dati raccolti, che negli ultimi anni ha costituito oggetto di acceso dibattito.

Infatti, il 25 gennaio 2012 la Commissione ha presentato un ampio pacchetto legislativo inteso a riformare la normativa dell'UE sulla protezione dei dati. Con questa riforma, un'unica legge porrà fine all'attuale frammentazione e alla gravosità degli oneri amministrativi. L'iniziativa contribuisce a rafforzare la fiducia dei consumatori nei servizi online, promuovendo la crescita economica, la creazione di posti di lavoro e l'innovazione in Europa, che sono elementi indispensabili. Il pacchetto comprende una comunicazione strategica sui principali obiettivi politici della riforma, una proposta di regolamento generale per modernizzare i principi sanciti dalla direttiva del 1995 sulla protezione dei dati personali e una proposta di direttiva specifica sul trattamento dei dati personali nell'ambito della cooperazione di polizia e giudiziaria in materia penale. Nel dicembre 2015 il Parlamento europeo (a livello di commissione) e il Consiglio (a livello di ambasciatori) hanno raggiunto un accordo sulle nuove norme in materia di protezione dei dati, dopo quasi tre anni di lunghe trattative. Ad aprile del 2016 sono state pubblicate nuove norme che entreranno in vigore a maggio del 2018:

• il regolamento (UE) n. 2016/679, del Parlamento europeo e del Consiglio, del 27 aprile 2016, relativo alla protezione delle persone fisiche con riguardo al trattamento dei dati personali, nonché alla libera circolazione di tali dati e che abroga la direttiva 95/46/CE (regolamento generale sulla protezione dei dati);

• la direttiva (UE) 2016/680 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 27 aprile 2016, relativa alla protezione delle persone fisiche con riguardo al trattamento dei dati personali da parte delle autorità competenti a fini di prevenzione, indagine, accertamento e perseguimento di reati o esecuzione di sanzioni penali, nonché alla libera circolazione di tali dati.




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