LA PESC E LA PSDC




Alto Rappresentante dell'Unione per gli Affari Esteri: Federica Mogherini (Italia)

La politica estera e di sicurezza comune (PESC)

Una prima azione per includere la politica estera nell’ambito europeo fu compiuta attraverso la Cooperazione Politica Europea (CPE), varata informalmente nel 1970 durante il Vertice di Lussemburgo e poi istituzionalizzata con l'Atto unico europeo nel 1987, in cui si prevedeva un capitolo appositamente dedicato all’azione esterna. La CPE prevedeva la consultazione fra gli Stati membri in materia di politica estera di interesse generale, mentre le iniziative comuni rimanevano di competenza dell'Organizzazione per la Sicurezza e la Cooperazione in Europa (OSCE, l’organizzazione creata nel 1975 per mantenere la sicurezza nel continente europeo e prevenire le crisi).

Tuttavia, fu solamente con il Trattato di Maastricht e la sua struttura a pilastri che la politica estera fu inclusa nella struttura dell’Unione. Essa è inserita nel secondo pilastro, ora denominato Politica Estera e di Sicurezza Comune (PESC), al quale si applicava però il metodo intergovernativo, cioè il concorso marginale delle Istituzioni comunitarie e il predominio degli Stati.

Il Trattato di Amsterdam introdusse la figura dell'Alto rappresentante per la PESC, nominato dai Capi di Stato e di Governo dei Paesi dell’UE con il compito di assistere il Consiglio sulle questioni che riguardano il settore della politica estera, contribuendo all'attuazione delle decisioni.
Questa struttura abbastanza complessa è stata cancellata solo con il Trattato di Lisbona, che ha abolito i tre pilastri, istituendo, al posto della carica precedente, l’Alto Rappresentante dell’Unione per gli Affari Esteri, responsabile dell’attuazione della PESC e il Servizio Europeo per l’Azione esterna. È, inoltre, previsto l’ampliamento della Politica Estera di Sicurezza e Difesa (PESD), ora denominata PSDC. 

Nel Trattato sull'Unione Europea (TUE) e nel Trattato sul Funzionamento dell'Unione Europea (TFUE) sono elencati i principi cui s’ispira l’azione esterna dell’Unione. Tra questi figurano la pace, il rispetto della Carta ONU e dei trattati, la democrazia, lo stato di diritto, il rispetto dei diritti umani. Nello specifico, la PESC comprende tutti i settori dell’azione esterna dell’Unione, dalle politiche con i Paesi terzi alla definizione di posizioni comuni sui grandi temi dell’attualità internazionale, alla creazione di strutture comuni nel settore della difesa.

Gli obiettivi prioritari della PESC sono la salvaguardia della sicurezza, dell’integrità e dei valori dell’Unione; la difesa della pace e la prevenzione dei conflitti; il sostegno alla democrazia e ai principi del diritto internazionale.

  La Commissione e il Parlamento hanno tutt’oggi un ruolo marginale, che riguarda soltanto la cooperazione con il Consiglio e l’Alto Rappresentante, delle cui attività sono costantemente informati.

Quanto detto fa emergere come in ambito PESC il ruolo più importante sia attribuito ancora agli Stati membri, rinforzato dalla clausola di solidarietà politica presente nel TUE, che impone loro di sostenere senza riserve l’azione esterna dell’Unione. Ciò è ancora più vero se si pensa che le decisioni del Consiglio Europeo sono prese all’unanimità, pur essendo prevista l’astensione costruttiva.

La Politica europea di sicurezza e di difesa comune (PSDC)

Nel TUE è stabilito che la PSDC, parte integrante della PESC, miri a costituire una politica di difesa comune europea, sul modello della Comunità Europea di Difesa (progetto fallito già negli anni '50).

Nel concreto, tale politica vuole assicurare all’Unione i mezzi militari e civili per una difesa comune e un’adeguata capacità di proiezione della propria potenza oltre i confini dell’Unione in missioni di mantenimento della pace e prevenzione dei conflitti, coerentemente peraltro con i dettami della Carta ONU. Queste funzioni sono assicurate dai contributi volontari che gli Stati possono offrire in termini di risorse militari e civili. Le decisioni riguardanti la PSDC sono prese dal Consiglio all’unanimità, su proposta dell’Alto rappresentante o di uno Stato membro. Tale sistema è però mitigato dalla possibilità di sperimentare una cooperazione più vincolante in questo settore (solo tra gli Stati che lo vogliono), chiamata Cooperazione Strutturata Permanente.

Una novità introdotta a Lisbona riguarda la clausola di mutua assistenza, che stabilisce il dovere di prestare soccorso e tutto l’aiuto necessario qualora uno stato membro sia vittima di un’aggressione.

Gli organi principali in questo settore, oltre al Consiglio Europeo, al Consiglio, e all’Alto Rappresentante, sono il Comitato Politico e di Sicurezza (COPS), che dovrà garantire la direzione politica delle strutture della PSDC; il Comitato Militare dell’Unione Europea (CMUE), composto dai capi di Stato maggiore della difesa; lo Stato maggiore dell’Unione Europea (EUMS), a cui spetterà la direzione e l’esecuzione delle missioni. Infine, è stata creata nel 2004 l’Agenzia Europea di Difesa (AED), il cui compito è di aiutare gli Stati membri nel miglioramento delle loro capacità militari e nella gestione delle crisi. Nell’ambito della PSDC, oggi quasi 60000 soldati appartengono alla Forza di reazione rapida dell’Unione europea, creata formalmente nel 2007, che vengono convocati su chiamata.

Gli accordi Internazionali

La capacità di stipulare accordi con Paesi terzi è oggi uno strumento fondamentale per implementare le politiche dell’Unione Europea, sia da un punto di vista commerciale che puramente politico. Questo è altresì un attributo fondamentale per un’Istituzione sovranazionale che voglia definirsi tale.

Se i primi accordi furono ratificati con un fine prettamente economico e commerciale, visto che erano patti con le ex colonie per un accesso reciproco ai rispettivi mercati, oggi la capacità di stipula dell’UE è stata estesa ad un a serie di altri campi.

Nel TUE viene riconosciuta piena personalità giuridica all’Unione Europea e nel TFUE viene indicato che l’Unione ha la capacità di stipulare trattati solo nelle materie che sono di sua competenza esclusiva. Questa disposizione, che ha causato non poche controversie tra le Istituzioni e gli Stati membri, è stata elaborata nel corso degli anni dalla Corte di Giustizia, la quale, attraverso numerose pronunce, è pervenuta all’elaborazione di un criterio per stabilire le competenze statali e quelle comunitarie.
È stato perciò predisposto il “parallelismo delle competenze esterne e interne”, in base al quale se l’UE ha competenza interna di regolamentazione su una specifica materia, allora potrà anche stipulare accordi internazionali in quello stesso settore. Nella pratica, la competenza degli Stati è esclusa nei settori attribuiti in via esclusiva all’Unione, ma anche nei casi in cui la conclusione dell’accordo sia necessaria per raggiungere i fini dell’UE e nel caso di competenze concorrenti sulle quali le Istituzioni comunitarie abbiano emanato norme comuni a tutti gli Stati membri.

Negli altri casi ci si trova davanti ad accordi misti, per i quali è necessario che siano presenti la volontà degli Stati membri e quella delle Istituzioni europee. Nello specifico, si parla di accordo misto nel caso in cui la materia in oggetto sia di competenza concorrente, sia di difficile attribuzione o quando sono gli Stati terzi stessi a richiedere la volontà dello stato accanto a quella dell’Unione.

Ciò detto, secondo il TFUE l’Unione può stipulare accordi nelle seguenti materie: politica commerciale comune (accordi tariffari, commerciali o di associazione), cooperazione allo sviluppo, cooperazione finanziaria, aiuti umanitari, e misure restrittive relative all'interruzione o la riduzione, totale o parziale, delle relazioni economiche e finanziarie con uno o più paesi terzi.

Sicuramente, gli accordi di associazione sono i più importanti. Non solo perché sono stati i primi, ma anche perché riflettono l’orientamento dell’azione esterna dell’UE. Tali accordi si dividono in due categorie: trattati con le ex colonie e trattati con Paesi candidati a entrare nell’Unione.

Esempi di accordi del primo tipo sono le convenzioni di Yaoundè, Lomè e Cotonou, cioè gli accordi stipulati con i Paesi ACP (Africa, Caraibi Pacifico). Loro scopo era creare un sistema delle preferenze, cioè assicurare la libera circolazione dei prodotti finiti europei e dei prodotti di base di questi PVS, cui si applicavano clausole volutamente più favorevoli. Accordi del secondo tipo sono quelli stipulati con Paesi come Grecia e Portogallo prima della loro adesione, o, ai giorni nostri con la Turchia.

Per quanto riguarda la procedura di conclusione degli accordi internazionali, è il Consiglio che autorizza l’avvio dei negoziati su raccomandazione della Commissione o dell’Alto Rappresentante. Questi due soggetti saranno poi i negoziatori, tranne nel caso della politica commerciale, dove è la Commissione l’unico soggetto che può rappresentare l’UE. Su proposta dei negoziatori, il Consiglio adotta le decisioni riguardanti la conclusione dell’accordo e la firma. Il Consiglio decide a maggioranza qualificata, a parte casi in cui è richiesta l’unanimità per la specificità della materia; come per gli accordi di associazione, o per l’adesione dell’Ue alla CEDU (Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali).




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