LA PESC E LA PSDC




Commissario: Federica Mogherini (Italia)

La politica estera e di sicurezza comune (PESC)

L’azione esterna dell’Unione europea, nonostante gli accordi conclusi negli anni Settanta e la partecipazione della CEE a varie organizzazioni internazionali, non ha ricevuto mai la stessa attenzione di altre politiche, poiché va a ledere in profondità uno dei cardini su cui poggia l’esistenza dello stato moderno, vale a dire la possibilità di instaurare rapporti con altri soggetti simili.

Una prima azione per includere la politica estera nell’ambito europeo fu compiuta attraverso la Cooperazione Politica Europea (CPE), varata informalmente nel 1970 durante il Vertice di Lussemburgo e poi istituzionalizzata con l'Atto unico europeo nel 1987, in cui si prevedeva un capitolo appositamente dedicato all’azione esterna. La CPE prevedeva la consultazione fra gli Stati membri in materia di politica estera di interesse generale, mentre le iniziative comuni rimanevano di competenza dell'Organizzazione per la Sicurezza e la Cooperazione in Europa (OSCE, l’organizzazione creata nel 1975 per mantenere la sicurezza nel continente europeo e prevenire le crisi).

Fu solamente con il Trattato di Maastricht e la sua struttura a pilastri che la politica estera fu inclusa nella struttura dell’Unione. Essa venne inserita nel secondo pilastro - ora denominato Politica Estera e di Sicurezza Comune (PESC) - al quale si applicava il metodo intergovernativo, cioè il concorso marginale delle Istituzioni comunitarie e il predominio degli organi statali. Il Trattato di Amsterdam introdusse la figura dell'Alto rappresentante per la PESC, nominato dai Capi di Stato e di Governo dei Paesi dell’UE con il compito di assistere il Consiglio sulle questioni che riguardano il settore della politica estera, contribuendo all'attuazione delle decisioni.

Questa struttura abbastanza complessa è stata risolta solo con il Trattato di Lisbona, che ha abolito i tre pilastri, istituendo, al posto della carica precedente, l’Alto Rappresentante dell’Unione per gli Affari Esteri (responsabile dell’attuazione della PESC) e il Servizio Europeo per l’Azione esterna. È inoltre previsto l’ampliamento della Politica Estera di Sicurezza e Difesa (PESD), ora denominata PSDC. È stata operata anche una razionalizzazione in materia di atti, prevedendo la possibilità di ricorrere solo alle decisioni in questo ambito, invece della molteplicità di atti previsti dai trattati precedenti.

Nel TUE e nel TFUE sono elencati i principi cui s’ispira l’azione esterna dell’Unione. Tra questi figurano la pace, il rispetto della Carta delle Nazioni Unite e dei trattati internazionali, la democrazia, lo stato di diritto, il rispetto dei diritti umani. Nello specifico, la PESC comprende tutti i settori dell’azione esterna dell’Unione, dalle politiche con i Paesi terzi alla definizione di posizioni comuni sui grandi temi dell’attualità internazionale, alla creazione di strutture comuni nel settore della difesa.

Gli obiettivi prioritari della PESC sono la salvaguardia della sicurezza, dell’integrità e dei valori dell’Unione; la difesa della pace e la prevenzione dei conflitti; il sostegno alla democrazia e ai principi del diritto internazionale.

La gestione della PESC, data l’importanza delle materie che si trova a gestire, è affidata al Consiglio Europeo, che individua gli interessi strategici e ne fissa gli orientamenti generali, al Consiglio, che nella composizione “Affari Esteri” prende le decisione per mettere in atto gli obiettivi definiti dal Consiglio Europeo, e all’Alto Rappresentante per gli affari esteri, nuova figura istituzionale con un duplice incarico (Alto Rappresentante per gli affari esteri e la politica di sicurezza /Vicepresidente della Commissione).

L’obiettivo di questa disposizione è quello di rafforzare la coerenza dell'azione esterna e favorire l’emergere di una politica estera comune, oltre a promuovere progressivamente il cosiddetto “comune interesse europeo”. La Commissione ed il Parlamento hanno tutt’oggi un ruolo marginale, che riguarda soltanto la cooperazione con il Consiglio e l’Alto Rappresentante, delle cui attività sono costantemente informati.

La Politica europea di sicurezza e di difesa comune (PSDC)

Nel TUE è stabilito che la PSDC, parte integrante della PESC, è finalizzata a costituire una politica di difesa comune europea, sul modello della fallita Comunità Europea di Difesa. Spetta al Consiglio Europeo deliberare circa la sua creazione con una decisione presa all’unanimità.

Nel concreto, tale politica vuole assicurare all’Unione i mezzi militari e civili per una difesa comune e un’adeguata capacità di proiezione della propria potenza oltre i confini dell’Unione in missioni di mantenimento della pace e prevenzione dei conflitti, secondo i dettami della Carta delle Nazioni Unite. Queste funzioni sono assicurate dai contributi volontari che gli Stati possono offrire in termini di risorse militari e civili, potendo gli stessi Stati opporsi alle operazioni pianificate dai partner europei. Le decisioni riguardanti la PSDC sono prese dal Consiglio all’unanimità, su proposta dell’Alto rappresentante o di uno Stato membro. Tale sistema è però mitigato dalla possibilità di sperimentare una cooperazione più vincolante in questo settore, chiamata Cooperazione Strutturata Permanente.

Una novità introdotta dal Trattato di Lisbona in tale materia riguarda la clausola di difesa specifica, che stabilisce il dovere di prestare soccorso e l’aiuto necessario qualora uno stato membro sia vittima di un’aggressione.

Gli organi principali in questo settore, oltre al Consiglio Europeo, al Consiglio, e all’Alto Rappresentante, sono:

- il Comitato Politico e di Sicurezza (COPS), che deve garantire la direzione politica delle strutture della PSDC;

- il Comitato Militare dell’Unione Europea (CMUE), composto dai capi di Stato maggiore della difesa;

- lo Stato maggiore dell’Unione Europea (EUMS), a cui spetta la direzione e l’esecuzione delle missioni;

- l’Agenzia Europea di Difesa (AED), creata nel 2004, il cui compito è di aiutare gli Stati membri nel miglioramento delle loro capacità militari e nella gestione delle crisi.

Nell’ambito della PSDC, oggi quasi 60000 soldati appartengono alla Forza di reazione rapida dell’Unione europea, creata formalmente nel 2007, che vengono convocati su chiamata all’occorrenza. La Forza è il risultato finale di sette anni di trattative e l’espressione tangibile dell’ambizioso obiettivo dell’Europa di pronunciarsi con voce unanime sulla scena mondiale ed evitare che situazioni instabili precipitino.

Gli accordi Internazionali

La capacità di stipulare accordi con Paesi terzi è oggi uno strumento fondamentale per implementare le politiche dell’Unione Europea, sia da un punto di vista commerciale che puramente politico. Questo è altresì un attributo fondamentale per un’Istituzione sovranazionale che voglia definirsi tale.

A differenza dei primi accordi ratificati con fini prettamente economici e commerciali, oggi la capacità di stipula dell’UE è stata estesa ad una serie di altri campi.

Nel TUE viene riconosciuta piena personalità giuridica all’Unione Europea e nel TFUE viene indicato che l’Unione ha la capacità per stipulare trattati solo nelle materie che sono di sua competenza esclusiva. Questa disposizione, che ha causato non poche controversie tra le Istituzioni e gli Stati membri, è stata inerpretata nel corso degli anni dalla Corte di Giustizia, la quale, attraverso numerose pronunce, è pervenuta all’elaborazione di un criterio per stabilire le competenze statali e quelle comunitarie.
È stato perciò predisposto il “parallelismo delle competenze esterne e interne”, in base al quale l'attribuzione all'UE della competenza interna di regolamentazione su una specifica materia consente alla stessa Unione di stipulare anche accordi internazionali in quello stesso settore. Nella pratica, la competenza degli Stati è esclusa nei settori attribuiti in via esclusiva all’Unione, ma anche nei casi in cui la conclusione dell’accordo sia necessaria per raggiungere i fini dell’UE e nel caso di competenze concorrenti sulle quali le Istituzioni comunitarie abbiano emanato norme comuni a tutti gli Stati membri.

Negli altri casi ci si trova davanti ad accordi misti, per i quali è necessario che siano presenti la volontà degli Stati membri e quella delle Istituzioni europee. Nello specifico, si parla di accordo misto nel caso in cui la materia in oggetto sia di competenza concorrente, sia di difficile attribuzione o quando siano gli Stati terzi stessi a richiedere la volontà dello stato accanto a quella dell’Unione.

Ciò detto, secondo il TFUE, l’Unione può stipulare accordi nelle seguenti materie: politica commerciale comune (accordi tariffari, commerciali o di associazione), cooperazione allo sviluppo, cooperazione finanziaria, aiuti umanitari, e misure restrittive.

Sicuramente, gli accordi di associazione sono i più importanti, dal momento che riflettono l’orientamento dell’azione esterna dell’UE. Tali accordi si dividono in due categorie: trattati con le ex colonie e trattati con Paesi candidati a entrare nell’Unione.

Esempi di accordi del primo tipo sono le convenzioni di Yaoundè, Lomè e Cotonou, cioè gli accordi stipulati con i Paesi ACP (Africa, Caraibi Pacifico). Il loro scopo era creare un sistema delle preferenze, cioè assicurare la libera circolazione dei prodotti finiti europei e dei prodotti di base di questi PVS, cui si applicavano clausole volutamente più favorevoli. Accordi del secondo tipo sono quelli stipulati con Paesi come Grecia e Portogallo prima della loro adesione.

Per quanto riguarda la procedura di conclusione degli accordi internazionali, è il Consiglio che autorizza l’avvio dei negoziati su raccomandazione della Commissione o dell’Alto Rappresentante. Questi due soggetti saranno poi i negoziatori, tranne nel caso della politica commerciale, dove è la Commissione l’unico soggetto che può rappresentare l’UE. Su proposta dei negoziatori, il Consiglio adotta le decisioni riguardanti la conclusione dell’accordo e la firma. Il Consiglio decide a maggioranza qualificata, a parte casi in cui vi sia richiesta l’unanimità data la specificità della materia, come per gli accordi di associazione, o per l’adesione dell’UE alla CEDU.

A fini esemplificativi, da citare, come uno dei più grandi successi della diplomazia europea degli ultimi tempi, vi è l’accordo sul nucleare iraniano. Il programma nucleare iraniano è stato una delle principali fonti di tensione a livello internazionale. Lo storico accordo ad interim del novembre 2013, con la comunità internazionale ha segnato un primo passo verso la soluzione della questione e rappresenta un tributo per il ruolo svolto dall'UE nei colloqui di pace condotti a nome della comunità internazionale. Nel luglio 2015, in definitiva, è stato raggiunto un accordo che prevede la sospensione della sanzioni contro Teheran in cambio dell'imposizione di limiti e controlli internazionali sul programma nucleare iraniano. L'effettiva sospensione delle sanzioni è comunque tuttora legata ai passi avanti dell'Iran nella limitazione del suo programma nucleare.




Share Box